<환경일보 25주년 특별기획 연재③ - 해외농업 개발 및 발전전략>

[환경일보] 낮은 곡물자급률, 이상기후 현상, 농촌 고령화는 국내 식량안보를 위협하고 있다. 이에 우리나라는 곡물자급률 문제를 해결하고 곡물수급 안정을 위해 해외농업개발 사업을 추진했지만 저조한 국내 곡물 반입실적, 진출 농기업의 낮은 정착률, 국내 반입규정 부재 등으로 성과가 미흡하다. 한국과학기술단체총연합회와 국가과학기술연구회 주최로 4월16일 열린 ‘해외농업 개발 및 발전전략’ 포럼에서는 해외농업 개발사업의 현황과 중장기적 발전전략에 대해 논의했다. <편집자 주>

2050년 세계 인구는 97억명으로 전망된다. 97억이 먹을 식량을 어디서 공급할 것인가?

FAO(세계식량농업기구)는 2050년 세계 인구는 97억명에 달하고 이에 따라 에너지 소비는 3~5배, 식량소비는 1.7배 이상 증가할 것으로 전망했다. 결국 97억명이 먹을 식량을 어떻게 공급할 것이냐가 문제로 대두되고 있다.

식량 소비속도가 빠르게 증가하는 원인에 대해 식량문제 전문가들은 ▷육류소비 증가 ▷바이오에너지 출현 ▷이상기후로 인한 생산량 감소 등을 꼽고 있다.

석유값은 2000년부터 서서히 오르다 2007년에 급등하면서 농업생산비는 물론 운송비, 보관비를 급격히 상승시켰다. 게다가 지구온난화의 영향으로 세계적인 가뭄이라는 이상기후가 생기면서 식량위기는 걷잡을 수 없는 지경에 이르렀다.

동남아시아, 아프리카, 남미까지 전 세계적으로 폭동이 일어났고 결국 아이티와 마다가스타르 정부가 무너졌다. 세계 37개국에서 곡물관련 분쟁이 일어난 2007~2008년, 이탈리아 로마에서 ‘세계 식량 정상회의’가 열렸지만 별다른 성과를 얻지 못했다.

가축사료에 들어가는 곡물은 사람이 섭취할 때보다 최대 12배나 많이 소비된다. 사람이 쇠고기 1kg을 섭취하기 위해 소는 12~14kg의 곡물을 소비한다. 돼지고기는 6~7kg, 닭고기는 2~3kg을 먹는 것으로 알려졌다. 고기를 많이 먹을수록 곡물소비량도 급증하게 되는 것이다.

해외농업개발 및 발전전략을 논의하는 정책포럼은 한국과학기술단체총연합회와 국가과학기술연구회 주최로 열렸다. <사진=김경태 기자>

해마다 농경지 1%씩 감소

석유연료의 대체 에너지로 급부상하고 있는 바이오에너지도 식량 소비 증가의 큰 축으로 작용한다.

2007년 미국은 바이오에탄올 등 재생가능 연료를 앞으로 10년 안에 지속적으로 늘려 자동차용 가솔린 소비량을 20%로 줄이겠다는 이른바 ‘20 in 10’ 계획을 발표했다.

옥수수를 연료로 사용한다는 선언은 옥수수 가격뿐 아니라 다른 곡물들의 가격도 동반 상승시켰다. 미국뿐 아니라 중국도 곡물 과잉재고 처리를 목적으로 바이오 연료 시대를 맞으면서 전 세계 곡물 시장은 공급과잉에서 공급부족이라는 체질변화를 겪게 됐다.

바이오 에너지로 곡물가격이 지속적으로 상승할 거라는 전망은 투기자본을 곡물시장으로 끌어들이는 촉매제로 작용했다. 또한 기후변화로 사막화가 확산되고 물이 부족해 경지면적이 줄어들고 있고, 잦은 기상이변으로 태풍, 홍수, 가뭄 등이 빈발해 식량생산을 감소시키면서 매년 수확량을 들쭉날쭉하게 만든다.

또한 1993년 UR(우루과이라운드) 농산물 협상 타결과 1994년 WTO(세계무역기구)의 출범으로 농산물 시장이 개방되면서 세계의 농산물 시장은 자유경쟁 체제에 돌입해 식량수출국 중심으로 재편되고 곡물 메이저들의 횡포가 날로 심각해지고 있다.

우리나라 곡물자급률은 1970년 80.5%에서 2009년 25.3%로 크게 줄었다.

이처럼 세계식량위기가 심각해지고 있지만 우리나라는 여전히 느긋하기만 하다. 2007년 식량위기 이후 관련 법을 제정하고 해외식량 확보에 나섰지만 식량값이 다시 하락세로 돌아서면서 관련 예산은 줄고, 관련 사업은 대부분 별다른 성과를 거두지 못했다.

OECD 국가 중 곡물자급률 27%로 최하위에 속하는 우리나라 국민들은 ‘쌀’ 자급률이 높다는 사실에만 만족하고 있다.

그러나 우리나라 곡물자급률은 1970년 80.5%에서 2009년 25.3%로 크게 줄었고, 쌀을 제외한 주요곡물인 밀, 옥수수, 두류의 자급률은 추락에 추락을 거듭했다.

한국이 연간 필요한 식량소비량 약 2000만톤 가운데 500만톤은 국내에서 자급하고 나머지 1500만톤은 외국에서 수입하고 있다.

주요 식량 가운데 쌀을 제외한 옥수수, 대두(콩), 소맥(밀) 등을 포함한 나머지 곡물의 자급률이 5%에도 못 미치는 상황이다.

그럼에도 우리나라의 농경지는 계속 줄고 있다. 산업용지, 주택지, 도로건설 등으로 매년 전체 농경지의 약 1%(2만㏊)씩 줄어든 결과, 1970년 230㏊의 농경지가 2017년 165만㏊로 감소했다.

일본 해외경지면적, 국내 3배

우리와 달리 중국은 2008년 국가식량안보중장기계획요강을 만들어 미리부터 대비했다. 2008년 곡물자급률이 98%에 달하지만 식량수요가 늘 것으로 예상하고 2020년에도 95% 이상을 유지할 것을 목표로 내세웠다.

아울러 1953년 1차 5개년 계획을 수립할 당시부터 13.5규획에 이르기까지 식량정책의 수립, 목표, 방법 등이 명확히 제시되고 일관성 있는 대책을 수립하고 있다.

중국의 COFCO는 2015년 네덜란드의 Nidera와 아시아 최대 곡물유통업체인 Noble를 매입해 곡물유통회사로 부상했다.

일본은 우리와 비슷한 곡물사정 속에서도 식량 자주율 100%를 달성했다. 한국생명공학연구원 곽상수 박사는 “1960년대부터 브라질 농업이민 등 해외농업 개발을 국가적 시책으로 꾸준히 지원 육성한 결과 2007년 기준 해외에서 직간접적으로 생산하는 농작물 경지면적이 자국 내 경지면적의 3배에 달하는 1200만㏊에 달했다”라며 “옥수수, 콩 등 수요가 많은 곡물은 재배에 직접 참여하기보다는 현지농가와 계약재배 형식으로 물량을 확보했다”고 밝혔다.

한국생명공학연구원 곽상수 박사 <사진=김경태 기자>

우리나라는 2008년 세계 식량위기 이후 2009년 해외농업개발 10개년 계획을 수립하고 2010년에는 해외농업개발협력법을 제정하는 등 해외농업개발에 나섰지만 큰 성과를 거두지 못했다.

2021년까지 국내 곡물 소비량의 10%인 195만톤 확보를 목표로 삼았지만 고작 42만톤 확보에 그쳤으며 그나마 국내에 반입된 양은 2만7735톤에 불과했다. 아울러 해외로 진출한 기업 가운데 정착한 기업 비율도 22%에 그쳤다.

글로벌농식품경영전략원 김용택 대표는 미흡한 정책 지원과 사전준비 부족, 국가 리스크가 높은 지역 중심의 진출, 단독투자 선호로 위험 분산보다는 위험선호 방식의 선택 등을 실패의 원인으로 꼽았다. 김 대표는 “기업 역량과 전문인력의 확보 및 협력 네트워크 구축이 가장 중요하다”고 지적했다.

글로벌농식품경영전략원 김용택 대표 <사진=김경태 기자>

국가곡물조달시스템(aT)의 경우 2014년 250만 달러를 투입해 삼성물산, 한진, STX와 컨소시엄을 구성했다.

당초 미국(우선대상국), 우크라이나와 연해주(차기 대상국), 동남아시아 및 중앙아시아(잠재적 투자대상국)를 고려했지만 미국만 진출한 이후 사업을 청산했다.

STX 팬오션의 경우에도 번기, 이토추상사와 함께 2억 달러를 출자해 EGT 20%의 지분을 확보했지만 이후 해운산업의 불황으로 법정관리 또는 파산함으로써 결국 실패로 끝났다.

비록 실패로 끝났지만 오랜 사업 시행의 결과 경험을 쌓은 곡물사업부 인력이 남았지만 팬오션의 법정관리와 함께 이들은 모두 곡물메이저로 전직했다. 한진해운 역시 미국 롱비치항의 수출승인(E/L)을 확보했지만 기업 파산으로 무산됐다.

한국, 연간 1500만톤 식량 수입

이 같은 실패에도 불구 전문가들은 해외농업개발이 계속돼야 한다고 강조한다. 국제곡물가격의 상승은 국내 수입가격에 반영되고 일정 기간이 지난 후 곡물을 사용하는 식품가격과 외식비 등을 통해 국내 소비자 물가에도 영향을 미치기 때문이다.

실제로 일본은 다양한 해외곡물 조달방식을 통해 국내 식품가격 인상을 최소화했다. 2008년 국제곡물가격이 3배 상승했지만 일본의 소비자 식품가격은 고작 2.6% 오르는 데 그쳤다.

아울러 해외곡물은 국내 수요산업의 발전과 직결된다. 롯데, CJ 등의 식품기업이 연간 수입하는 곡물은 500만톤에 달하며, 사료업체들의 경우 연간 1000만톤을 수입한다. 곡물가격이 오르거나 중단되면 국내 식품산업 전반에 큰 타격을 입게 된다.

김용택 대표는 “해외곡물 수요산업의 당면과제는 원료곡물의 안정적 확보와 성공적인 글로벌화 추진”이라며 “식량안보 개념이 식품안보 개념으로 확대되면서 해외농업개발의 의의가 다양화됐다. 지속가능한 농식품시스템과 해외농업개발의 연계가 중요하게 대두되고 있다”고 밝혔다.

실제로 우리나라는 2007년 마다가스카르에 200만㏊ 규모의 농지를 확보하려 시도했지만 ‘신제국주의’, ‘토지수탈국’ 등의 비난에 직면한 사례가 있다. 그때의 경험 때문에 우리나라 해외농업개발에 대한 잘못된 선입견이 아직도 국제사회에 존재하고 있다.

전문가들은 과거 10년의 해외농업 진출 실패에도 불구 계속해서 사업을 추진해야 한다는 데 의견을 모았다. <사진=김경태 기자>

일본, 민간과 정부가 역할 분담

우리와 달리 일본은 정부와 민간이 역할을 분담하고, 민간이 시행주체로 나섰다. 아울러 직접생산방식이 아니라 계약생산 중심의 유통물량 확보 전략을 수립해, 곡물메이저와의 협력관계를 지속적으로 유지했다.

반면 중국은 막대한 자금력을 앞세워 초기 직접투자 위주에서 인수합병 방식으로 전환해 해외농업개발을 식량안보와 국제곡물유통 통제수단으로 활용했다.

지방공기업을 중심으로 해외농업개발 투자규모를 빠르게 증가시켜 대규모 인수합병을 성사시켰으며 이를 통해 곡물의 글로벌 가치사슬을 통제하겠다는 의도를 드러냈다.

김 대표는 “우리나라의 해외곡물 확보에 있어 민간기업의 국제경쟁력 확보를 통해 정부의 식량안보 목표와 민간의 수익추구 목표를 일치시키는 등 역할 분담이 필요하다”며 “국제사회 호응을 위해 책임 있는 해외농업투자 규정을 명문화하고, 효과적인 민간기업 지원제도를 확립해야 한다”고 밝혔다.

해외농업개발의 발전을 위해 김 대표는 ▷기술협력과 자금협력을 중점적으로 추진 ▷정부와 민간의 민관협력 추진 및 역할 분담 ▷투자리스크 관리를 중점 추진(경제적 타당성, 시나리오 분석) ▷현재 시행 중인 투자국의 투자유인제도의 적극 활용 ▷투자 로드맵 수립, 비즈니스모델 구축을 바탕으로 단계적 추진 ▷이해당사자를 중심으로 한 플랫폼과 네트워크 구축 ▷국제사회 규범에 맞는 책임 있는 해외농업개발 투자를 제안했다.

곽상수 박사는 고구마를 21세기 식량위기의 구원투수로 보고 있다.

21세기 구원투수 ‘고구마’

곽상수 박사는 글로벌 식량위기의 대안으로 ‘고구마’를 제시했다. 세계 7대 식량작물인 고구마는 열대·아열대·온대 지역에서 모두 재배가 가능하며 식용, 사료용, 산업소재(전분, 주정, 항상화물질) 생산용으로 사용이 가능하다.

건조하고 척박한 토양에서도 재배가 가능하며 토양유실이 적고 태풍 등 재해에도 강하다. 아울러 재배 시 농약과 비료를 거의 사용하지 않는 친환경 식물이다.

일본 농림수산성에 따르면 10㏊당 옥수수는 1명을 부양할 수 있고 쌀은 2.4명, 감자는 3.4명을 부양할 수 있는 데 비해, 고구마는 3.9명을 부양할 수 있어 가장 경제성이 높은 식물이었다.

미국 농무성도 척박한 땅에서 최고의 전문 에너지작물(옥수수의 2.3배 탄수화물 생산)로 꼽았으며, 우리나라 역시 고구마 재배로 인한 농가소득이 쌀의 4배에 이른다.

곽 박사는 “고구마는 단위면적당 최고의 탄수화물을 생산하기 때문에 식량안보에 기여하고 암, 당뇨, 고혈압 등 예방에 도움이 되는 최고의 건강식품”이라고 밝혔다.

그는 미래 고구마 재배 대상 지역으로 중국, 카자흐스탄, 터키, 중동, 알제리 등을 지목했다. 특히 지하자원에 의존해 식량자원을 조달해 농업기반이 열악한 국가일수록 유리하다고 밝혔다. 고구마는 무상일수(서리가 내리지 않는 기간)가 120일 이상이면 고위도일수록 높은 생산력을 갖기 때문에 더욱 유리하다.

또한 중앙아시아는 구 소련과 EU의 영향으로 고구마 재배경험이 없다. 유목 기반의 감자와 밀 중심의 탄수화물 섭취로 평균수명이 낮은 편에 속하는 이들 국가들에, 당뇨와 비만 등 성인병예방에 적합한 고구마가 제격이라는 것이다.

아울러 고구마 재배가 성공하게 되면 전분공장 설립으로 전분/당, 당면 등 가공제품 생산 기반이 가능해지고 전분과 당을 유용소재로 활용할 수 있게 된다.

현재 내몽고 쿠부치사막에서 고구마를 시범적으로 재배하고 있으며 카자흐스탄에서도 고구마의 시범재배가 성공적으로 이뤄졌다. 카자흐스탄의 경우 1㏊당 41톤이 생산돼 한국에 비해 2배나 높은 생산성을 보이고 있다.

현지수매·가공과 직접생산 병행해야

서울대 농경제사회학부 김한호 교수가 좌장을 맡아 진행된 토론에서는 다양한 의견이 제시됐다.

㈜한국과기산업 김성태 대표는 “타국의 해외농지 확보로 인해 해당국 농민들의 시위가 일어나고 있으며 자칫 토지수탈로 이어지고 신식민지화를 우려하는 목소리가 커지면서 국제사회의 비난 여론이 많은 것이 사실”이라며 “비난을 받는 다른 나라의 사례를 참고해 해외 농지 확보도 중요하지만 우리만의 개발경험을 살려 ODA(공적개발원조) 자금을 적극적으로 활용해 개도국과 농업협력 사업을 긴밀히 유지하면서 우선은 그들의 식량생산에 적극적으로 기술적인 부분이나 인프라 구축에 도움을 주고, 향후 그 나라의 식량 자립이 어느 정도 이뤄졌을 때 우리나라로 반입하는 지속가능한 모델을 생각해 볼 필요가 있다”고 제안했다.

㈜한국과기산업 김성태 대표

또한 김 대표는 “국내 42개 대학의 농업 관련 학과에서 배출되는 졸업생이 한 해 1만명을 넘고 있는데, 이들을 장기적으로 해외농업 인력으로 파견해 지역농업 전문가들로 육성하고 이들이 꿈을 가지고 현지에 잘 정착할 수 있도록 지원하는 중장기적인 정책도 고려해 볼 필요가 있다”고 밝혔다.

KOICA 경제개발실 이효정 과장은 “해외농업개발 과정에서 식품 관련 기업, 정부기관, NGO 등 다양한 이해관계자의 참여와 협력을 통해 파트너십이 확대돼야 한다”며 “농식품시스템과 해외농업개발의 연계를 위해 과거 공급자 중심의 추진 방식에서 가치사슬의 확대를 위한 방식으로 변화하는 추세를 따라야 할 것”이라고 밝혔다.

KOICA 경제개발실 이효정 과장

강원대 이병오 교수는 현지수매·가공과 직접생산 방식을 병행할 것을 제안했다. 이 교수는 “현지실정을 잘 모르는 단계에서 농지를 구입하거나 장기 임대하는 것은 리스크가 크다”며 “현지 회사와 연합해 필요로 하는 곡물의 양과 품질을 제시한 뒤 수매·가공해 국내에 들여오는 방식을 취하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

또한 이 교수는 “어느 나라나 토양이 오염되고 생태계가 훼손되는 것을 용인하지 않는다. 현지 실정을 고려하되 최대한 과학적이고 지속가능한 농업방식으로 생산해야 한다”며 “우리에게 땅을 제공해 준 국가와 친밀한 유대관계를 구축해야 한다. 해외농업개발 사업을 통해 현지 농민이나 지역민에게 고용창출, 소득증대, 기술이전 등의 혜택이 돌아가도록 모델을 설계해야 한다”고 말했다.

강원대 이병오 교수

식량안보법 제정 서둘러야

본지 김익수 편집대표는 대통령직속위원회 건설을 제안했다. 김 대표는 “지난 10년간 성과가 미흡하다는 평가에도 불구하고 해외농업개발은 지속적으로 추진해야 한다”며 “식량안보 개념이 식품안보 개념으로 확대되면서 해외농업개발 의의 또한 식품안전, 영양, 환경, 지속가능성 등 식품공급 및 수요 중심으로 다양화되고 있다”고 밝혔다.

환경일보 김익수 편집대표(왼쪽)

또한 김 대표는 “해외식량기지를 개발하는 방법으로 농업만 따로 볼 것이 아니라 토목, 건축, IoT(사물인터넷), 에너지, 환경 등 패키지 사업을 고려해야 한다. 범부처 사업으로 확대하기 위해 과총, 국가과학기술연구회와 협조해 농업혁신정책 대안을 정부에 건의하고, 대통령직속위원회(TF)를 설립해 국가농업 중장기 R&D 로드맵을 구축하며 식량안보법(가칭) 제정도 서둘러야 한다”고 밝혔다.

충북대 농업경제학과 송양훈 교수는 해외농업개발의 목적을 식량안보에 국한시키지 말아야 한다고 지적했다.

송 교수는 “해외로 진출하는 기업들은 식량안보보다는 이익창출이 우선이다. 따라서 투트랙 전략으로 식량안보를 위해서는 공기업 위주로, 이윤창출을 위해서는 사기업이 진출하도록 지원하는 것이 필요하다”고 밝혔다.

또한 송 교수는 “자금이 부족한 중소기업들은 국내 담보가 없어 대출을 받을 수 없으며, 해외에 있는 담보를 인정해주지 않는 것이 가장 큰 문제”라며 “진출한 기업이 해외 현지에 보유한 자산을 담보로 대출을 받을 수 있게 지원하든지 국제신용평가회사를 이용해 정부지원을 받을 수 있도록 제도를 개선해야 한다”고 지적했다.

충북대 농업경제학과 송양훈 교수

아울러 송 교수는 해외농업개발에서 고구마가 좋은 대안이 될 수 있을 것 같다면서도 “고구마난 단맛 때문에 주식으로 조리하기 어려우며 많이 소비되지 않는다”라며 “단맛은 줄이고 전분은 많이 생산될 수 있는, 식감도 감자와 비슷한 주식으로써 고구마 품종 개발이 필요하다”고 밝혔다.

대덧넷의 이석봉 대표는 IT와의 융복합을 제안했다. 이 대표는 “일본의 대표적인 농기계 회사인 고마츠는 무인 농업화를 미래 농업분야로 놓고 연구하고 있다. 인공위성에서 기상정보 등을 받아 GPS 좌표를 입력하고 자동파종에서 수확에 이르기까지 일련의 과정을 자동으로 처리하는 것을 추진하고 있다”며 “국내 농업도 정부 출연연 등과 광범위한 협력관계를 구축해 외국 동향을 정확히 파악하고 국내 자원들의 적합한 조합 등을 통해 효율성을 높여야 한다”고 밝혔다.

대덧넷 이석봉 대표

정부 지원이 기업 생존율 높여

해외농업자원개발협회 이은수 사무국장은 정부의 적극적인 지원을 요청했다. 러시아 연해주의 경우 12개 기업이 진출해 8개 기업이 살아남아 67%의 생존율을 보였다. 반면 동남아시아의 생존율은 20%에 불과하다.

이는 2014년부터 현지에 영농지원센터를 설치해 진출기업의 애로사항을 지원하고 현지 정부의 가교역할을 하며, 신규 진출하는 기업의 현지 정착을 도왔기 때문이다. 이 사무국장은 “동남아에도 영농지원센터를 설치해 초기진출의 분쟁을 막고 현지 정부와 협력해 투자자를 보호하며 사업과정의 기술적, 법적, 제도적 지원을 한다면 정착 확률이 높아지게 될 것”이라고 말했다.

해외농업자원개발협회 이은수 사무국장

또한 이 사무국장은 “우리의 식량문제를 해결하기 위해 진출하는 해외농업개발사업이 국내농업과 경쟁하는 것이 아님에도 다른 해외자원개발사업과 동일하게 비판적인 시각으로 보는 것은 지양해야 할 것”이라며 “정부, 국회, 언론 등이 국민적 공감대를 형성해 다가오는 식량전쟁에서 주권을 지키도록 노력해야 한다”고 밝혔다.

정부 역시 해외농업개발에 대한 관심을 거두지 않고 있다. 지난해 말 정부는 제3차 해외농업자원개발종합계획(2018~2022)을 수립한 바 있다. 특히 정부 안에서도 지원시스템의 개선이 필요하다는 목소리가 높다.

농림축산식품부 박상호 국제협력총괄과장

이에 따라 정부는 곡물 중심의 해외농장개발에서 농기자재 등 농산업 전반의 해외진출이 확대될 수 있도록 지원할 계획이다. 다양한 품목으로 생산을 확대하고 가공 유통을 거쳐 부가가치를 높이기 위해 우리나라가 강점이 있는 온실 등 농기자재 동반진출을 확대할 방침이다.

농림축산식품부 박상호 국제협력총괄과장은 “기존의 융자 중심의 자금지원방식을 계속 유지하면서도 진출 기업이 필요로 하는 무형의 정보 제공으로 기업의 정착율을 높이고 실패율을 낮출 것”이라며 “성장가능성이 높은 북방지역과 동남아 지역을 중심으로 선택과 집중을 해 나갈 계획”이라고 밝혔다.

김경태 기자  mindaddy@hkbs.co.kr

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